文/段修健

　　5月9日召開的國務院常務會議，研究了深化國家級經開區(qū)改革創(chuàng)新有關舉措，其中提出要深化管理制度改革。

　　“深化開發(fā)區(qū)管理制度改革”也是黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》中明確提出的任務。

　　從數據上看，作為高水平對外開放平臺，國家級經開區(qū)舉足輕重。

　　以2023年為例，國家級經開區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產總值14.8萬億元。實現(xiàn)進出口總額10.2萬億元，占了全國總額的四分之一。實際使用外資金額392億美元，在全國總額的占比也接近四分之一。

　　商務部國際貿易經濟合作研究院研究員周密說，國家級經開區(qū)已經成為各地吸引外來資源，促進產業(yè)合作的發(fā)動機。

　　1984年9月，大連經濟技術開發(fā)區(qū)經國務院批準興建。40多年來，國家級經開區(qū)的數量增加到232個。

　　在新的時代背景和國內外復雜形勢下，經濟開發(fā)區(qū)的改革迫在眉睫。

　　現(xiàn)行管理機制如何？

　　深化開發(fā)區(qū)管理制度改革，健全開發(fā)區(qū)管理機制是基礎。

　　梳理來看，目前我國經濟開發(fā)區(qū)的管理機制主要有三種模式。

　　一是“政區(qū)合一”。

　　例如，成都經濟技術開發(fā)區(qū)與龍泉驛區(qū)實行“政區(qū)合一”管理體制，區(qū)政府區(qū)長同時擔任經開區(qū)管委會主任，負責經開區(qū)管委會、區(qū)政府全面工作。

　　蘇州新區(qū)與虎丘區(qū)行政區(qū)劃調整后，對外分別稱“蘇州高新區(qū)、虎丘區(qū)”，實行兩塊牌子一套班子。在區(qū)級機關及內設機構的設置上，與普通行政區(qū)相同。

　　二是“派出管理”。

　　比如，西安經濟技術開發(fā)區(qū)管委會是西安市人民政府的派出機構，對開發(fā)區(qū)行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。

　　開發(fā)區(qū)管委會的機構設置與同級政府類似。西安經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會設有發(fā)展改革局等19個內設機構，社會事務服務中心等11個管理服務機構，涇渭新城發(fā)展建設管理中心等3個園區(qū)管理機構，北田街道等1個街辦機構，以及西安市市場監(jiān)督管理局經開區(qū)分局等5個垂直管理機構。

　　三是“企業(yè)主導”。

　　以上海漕河涇開發(fā)區(qū)為例。自成立之初，就實行“人大立法、政府管理、公司運作”的獨特管理模式，是全國為數不多的不設管委會、企業(yè)化運作的開發(fā)區(qū)。

　　上海市漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司，負責漕河涇開發(fā)區(qū)的開發(fā)、建設、經營、管理、協(xié)調和服務，并行使市政府授權的開發(fā)區(qū)部分管理職能。

　　現(xiàn)行體制問題何在？

　　國家發(fā)改委經濟體制與管理研究所副研究員陳偉偉的研究發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)在管理體制和組織架構設計上呈現(xiàn)出鮮明的“過渡性”特點。在轉型升級背景下，難以滿足新的治理需求。

　　在實際運轉中，開發(fā)區(qū)越來越像一級地方政府。湖北大學公共管理學院講師邢健和趙記敏將其歸納為開發(fā)區(qū)管理體制的“行政化”。

　　在機構設置上，機構膨脹、人員過多。

　　從管理職能來看，不少開發(fā)區(qū)逐漸深度參與到本應由地方政府統(tǒng)籌安排的行政類事務之中。

　　運作機制方面，開發(fā)區(qū)管理機構逐步形成了與傳統(tǒng)行政區(qū)趨同的科層制體系，呈現(xiàn)“三級審批+多部門協(xié)同”的復合結構。

　　這很容易導致兩個方面的問題。

　　其一，運行效率降低。

　　開發(fā)區(qū)內部機構膨脹、職能交叉的情況日益凸顯。決策鏈條冗長、執(zhí)行效能衰減。行政審批過程要件繁瑣，流程碎片化，部門協(xié)作梗阻時常發(fā)生。也就可能出現(xiàn)國常會上所說的企業(yè)集中反映的堵點卡點。

　　躺平疲沓、貽誤工作，推諉扯皮、影響質效，吃拿卡要、損害公信，這些都是可能出現(xiàn)的破壞營商環(huán)境的問題。

　　其二，容易滋生腐敗。

　　一些開發(fā)區(qū)相關職能部門設置合署辦公情況普遍，土地出讓、項目審批、招商引資等核心職能集中，“一把手”及領導班子、部門負責人廉潔風險相對突出。

　　今年1月8日通過的二十屆中央紀委第四次全體會議公報中，開發(fā)區(qū)被列為“著重抓好”系統(tǒng)整治的領域之一。

　　“管委會+公司”或是方向

　　多地政府近日已在行動，推動開發(fā)區(qū)管理體制改革。

　　“大膽推進開發(fā)區(qū)管理體制改革?！?月12日，湖北省省長李殿勛在省政府專題會議上強調，探索“區(qū)政合一、虛擬園區(qū)、兼職管委會+公司化實體”等多種現(xiàn)代園區(qū)管理體制。

　　同日，陜西省省長趙剛主持召開的省政府第十七次常務會議也提出，要以改革為抓手，進一步理順開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的關系。

　　稍早之前，吉林省省長胡玉亭指出，要優(yōu)化“管委會+公司”運營模式，組建投資建設運營一體化公司。

　　江西省省長葉建春要求，要深化“管委會+公司”管理模式改革，按照機構精干和扁平管理的要求，優(yōu)化設置開發(fā)區(qū)管委會內部機構，推動平臺公司從原來的“城投模式”向“產投模式”轉變。

　　目前已有部分經濟開發(fā)區(qū)在使用“管委會+公司”模式。在成立開發(fā)區(qū)管委會的同時成立運營公司，即開發(fā)區(qū)管委會側重管理和監(jiān)督，運營公司負責開發(fā)和建設。

　　河南南陽市委編辦行編科課題組在公開發(fā)表論文中表示，南陽各開發(fā)區(qū)已建立起“管委會+公司”管理體制，初步破解經濟管理權限不足、組織構架不夠高效便捷、工作人員積極性不足等問題，為開發(fā)區(qū)高質量發(fā)展提供了制度保障。

　　在周密看來，目前經開區(qū)總體數量較多，管理制度改革需要針對企業(yè)需求，因地制宜，從不同方向努力推進和嘗試。

　　中共中央黨校政治學理論專業(yè)博士、衡水學院副教授張艷青認為，深化國家級經開區(qū)改革是公共管理現(xiàn)代化的重要實踐，需以制度創(chuàng)新為核心、企業(yè)需求為導向、協(xié)同治理為支撐，有助于形成“政策實驗室”。同時，要加強政策執(zhí)行評估，避免“重制定、輕落實”的治理陷阱。